博羅農村土地流轉現狀分析與問題探討

農村土地問題是新農村建設和統籌城鄉發展的重要內容，黨的十七屆三中全會明確提出了“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度”，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。近年來，隨著博羅經濟的持續穩定快步發展以及各種惠農政策的出臺，全縣農業經濟取得較快的發展，農村土地流轉也呈現出規模不斷擴大、流轉形式多樣、多種組織參與的特點。本文根據相關統計資料，結合到鄉鎮及縣直相關職能部門的調研，對博羅農村土地的流轉現狀以及成效進行簡要分析，并對當前農村土地流轉中存在的問題作粗淺探討。

一、當前博羅農村土地流轉的基本情況

博羅于2003年制訂《博羅縣農村家庭承包土地經營權流轉審核管理程序實施意見》，以縣府辦（博府辦[2003]9號）文件發各鎮，要求做好審核、備案等工作。在貫徹落實農村土地承包法過程中，從合同管理的角度逐步規范有關流轉管理工作，明確流轉主體屬于農村土地承包方，集體統一流轉的要求具備流轉委托書由農戶簽名同意；集體管理土地（發包）流轉出村外的，要召開戶主會議討論決定，確保村組土地流轉依法進行。

1、農村土地承包經營流轉面積逐年上升。近幾年來，隨著農村經濟的發展，博羅農村土地承包經營流轉面積呈現出逐年上升的勢頭。2008年底流轉面積達10.8萬畝，比2003年增加3.11萬畝，增長40.4%，年均增長7%；占常用耕地面積50.84萬畝的21.2%，比重比2003年提高了5.6個百分點；流轉出土地的農戶在2-3萬戶之間，2008年底流轉出土地涉及農戶2.8萬戶，占總農戶數13.04萬戶的21.5%。其中流轉面積較多的鎮有石灣、橫河、長寧、楊村、公莊等五個鎮，五鎮合計為6.02萬畝，占流轉面積的55.7%。

2、流轉形式主要以出租為主。2008年出租面積約為10.3萬畝，占95.4%；轉包等其他形式流轉的0.5萬畝，占4.6%。流轉的地域分布特點主要分布在經濟較發達地區和較邊遠的山區鎮村。據了解,外出打工從事非農經營而不愿意放棄土地的農戶一般采用轉包形式流轉土地承包經營權。
3、流轉土地主要以發展高效農業為主。博羅農村流轉土地用途，主要用于發展高效農業，以蔬菜種植為主，甜玉米種植也占一定比例。其中100畝以上菜場有76個，面積有2.27多萬畝，占21%。

二、土地流轉的成效分析
抓好土地流轉工作，對促進農業發展，增加農民收入，轉移農村勞動力以及加快城鎮化進程，起到了積極作用。
1、有利于加快發展現代農業。土地流轉改變了過去土地不利于機械化作業的方式，大大提升了土地的產出效率。通過流轉，提高了土地的集約化和規?；龠M了農業產業化，加快了由傳統農業向現代農業的轉變，為發展高效現代農業打下良好基礎。統計顯示，2008年全縣有1000畝以上連片農業示范區16個，其中15個國家農業綜合示范基地，1個省級農業現代示范基地，總面積25.5萬畝，分布在12個鎮。全縣縣級以上農業龍頭企業達到36家，全年農業龍頭企業實現總產值14.72億元，同比增長3.7%，帶動農戶7.1萬戶，戶均增收2175元。
2、有利于增加農民收入。農村土地流轉使部分農村勞動力擺脫了土地的束縛,可以集中精力去外地務工、經商等,大量轉移到二、三產業,在一定程度上激活了農村經濟社會的發展,增加了農民的收入。一方面,農民通過土地承包經營權流轉,一般每畝每年可以得到500—800元不等的租金收入,有的高達1000多元,遠高于種植傳統作物收入，而隨著經濟的不斷發展，租金收入仍有上升的空間；另一方面,通過土地流轉,洗腳上田的農民可以放心地外出務工經商,部分農民還可以在租用土地的企業里打工,增加收入。2008年博羅農民人均純收入6721元，比2003年增長65%，5年平均增長10.6%，農民收入得到持續較快的增長，土地流轉在一定程度上起到了積極的推動作用。
3、有利于促進農村勞動力轉移。通過土地流轉，會手藝、頭腦活、善經營的農民更多地離家外出打工，或到城鎮經商置業，就近服務于二、三產業。據博羅農村住戶抽樣調查資料顯示，2008年農村勞動力從事農業與非農業的比例為42.3：57.7，與2003年的63：37相比，農業勞動力下降20.7個百分點，非農業勞動力則上升20.7個百分點；2008年農村勞動力外出（指離開本鎮）轉移率為24.9%，比2003年提高了2個百分點。
4、有利于加快城鎮化進程。土地流轉，不僅促進了農業的規?；N植和集約化經營，增加了農民收入，加快了農村剩余勞動力的轉移，而且隨著有專業技術和一定資金積累的城鎮居民下鄉包地、辦企業等，給農村帶來了新的種田理念、新的種植模式和新的生活方式，大大改善了城鄉二元結構，加快了城鎮一體化進程。
三、土地流轉中存在的問題

1、土地流轉手續操作不規范。通過調查發現，部分鄉鎮土地流轉合同的管理不夠規范，目前仍然偏重于選擇到鎮司法所去公證，不選擇農業部門的鑒證，存在多頭管理，造成政策把關不嚴，容易產生合同糾紛。此外，村組干部對流轉合同的備案工作和審核許可工作認識不足，部分沒有形成書面合同，流轉合同的簽訂率只占五成左右。如果產生糾紛，難于調解。

2、農民思想過于保守，阻礙了土地流轉。一方面，在全面取消農業稅后，有些農民認為，反正不用交稅，普遍存在“不占白不占，占了也白占”心理，一些在外出務工、經商的農民中，有的對土地的眷戀還很深，寧愿造成地荒也舍不得將土地流轉出去；另一方面，由于農村社會保障制度還不夠完善,農民農地流轉依然有后顧之憂。目前,農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系還不健全,農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障來看待。因此，不敢輕易離開土地,對于流轉土地存在后顧之憂。
3、農業比較收益低以及農業投資存在自然和市場的“雙重風險”，使得各種資本對經營農村土地動力不足，造成了土地流轉市場需求不足。而農村土地流轉的目的在于合理配置土地資源，追求經濟效益最大化，顯然兩者之間存在一定的矛盾。此外，受農村土地及其附著物不能擔保和抵押貸款的政策限制，以及農村金融的缺失，又阻礙了農民和業主發展高投入的農業產業。

4、前期流轉土地，農民得益較少。在鄉鎮調研時了解到，農村已實現流轉的土地中，有相當一部分土地是在2003年以前或更早的時候就已經實現流轉了，由于當時農戶的思想意識不夠超前，在簽訂流轉合同時，往往沒有充分考慮土地的升值空間，僅是按照當時的生活水平進行估價，流轉租金較低、租期長是其一大特點，農戶從中得益并不多。如橫河鎮“鷹氏集團”和“冠鋒錦鯉”兩個水產養殖場分別在2002年和2003年，承包了村里兩千多畝的土地發展水產養殖，租期30年，但每畝租金的平均價只有198元，按合同每五年遞增5%的幅度算，最后五年的租金最高也不超過300元。而目前土地流轉的價格基本上都在500元以上，在利益差距不斷拉大的情況，容易造成土地糾紛，甚至有些農戶選擇強行中止合同，引起社會治安問題。

產生上述問題的原因主要有以下幾個方面：

一是對土地流轉認識不足。認為土地流轉是農戶自己的事，與集體沒有多大的關系，該做的服務工作沒有做到位，缺乏有序的引導和扶持，以致土地流轉呈自發、放任狀態，隨意性大，導致較多的土地糾紛；二是部分群眾對農村土地經營權流轉的認識不足，認為土地流轉出去了就猶如失去土地，同時，受農村社會保障制度不夠完善的影響，他們擔心如果一旦失去土地，會連最基本的生活都得不到保障，因此，寧可拋荒，也不愿流轉；三是行政資源配置不到位。從鄉鎮調研的情況看，絕大多鄉鎮沒有建立農村土地流轉市場；四是現行農村土地流轉的政策法規不配套。

四、推進農村土地流轉的政策建議

1、加大宣傳，統一思想。要在干部群眾中多形式，多渠道地宣傳貫徹《土地承包法》，和中央、省、市有關農村土地承包經營權流轉的一系列文件精神，通過政策宣傳和細致的思想解釋，讓每一個農民了解農村土地流轉政策，消除農民的疑慮心理，增強農民群眾的法律意識和參與意識。
2、規范流轉工作制度和程序，依法流轉。一是要全面建立農村土地流轉規范的管理制度、工作機制和工作程序，確保流轉規范有序；二是要建立農村土地流轉服務平臺，加強土地流轉信息提供，健全流轉市場；三是建立流轉土地審查制度，防止改變農業用途；四是要健全登記備案制度，及時記載和反映流轉情況；五是依法建立糾紛仲裁體系，不斷健全糾紛調解機制，確保流轉中的矛盾及時化解。
3、合理規劃農村產業，做大做強優勢產業，促進土地流轉。經過多年的發展，博羅農業產業化已取得了一定的成就，到目前為此，全縣已有農業龍頭企業近40家，因此，在穩定糧食生產的基礎上，我們應該合理布局博羅農業產業，引導土地向規劃的產業流轉，進一步做大做強優勢產業。
4、建立農村土地流轉職業經理人制度[1]。農村土地流轉的直接目的在于發展農村經濟，提高農民收入。如果放手讓城市資本大鱷不斷侵蝕廣大農民賴以生存的土地，置民生于險境。不斷強調政府干預，則有悖于建立服務型政府，也與市場經濟規律不符。有必要建立起一整套新的農村土地流轉模式，而職業經理人作為農民利益的專職維護者，有足夠的知識和力量與強大的城市資本抗衡，可以讓農村土地流轉的效益規?；?、市場規范化。

撰稿：余日光