加強信息化頂層設計，提升國土空間基礎信息平臺智能化水平

　　按照自然資源部黨組主題教育實施方案安排，為落實自然資源部進一步加強信息化頂層設計的要求，部信息中心圍繞國土空間基礎信息平臺智能化提升展開了深入調研。2023年5月~7月，信息中心分赴上海、浙江、湖南、廣西、廣東、云南等8個地方共11家單位實地調研，組織19個省廳進行專題研討，實地了解各地基本情況與做法，分析差距與不足，并提出改進思考與建議。

基本情況與做法

　　——部層面。按照2019年印發的《自然資源部信息化建設總體方案》，信息中心組織開展了“一張網、一張圖、一平臺和三大應用體系”建設，取得了重要進展。一是“一張圖”數據資源建設初具規模。按照以基礎測繪成果為框架、實景三維測繪成果為背景、自然資源調查監測成果為底圖、國土空間規劃為藍圖，匯集自然地理格局、自然資源管理和國土空間治理等246類數據，推進二維升級為三維，為行政審批、資源監管、分析決策、信息服務等業務和場景提供數據基礎。二是國土空間基礎信息平臺初步建成。采用分布式應用與服務架構，實現對“一張圖”的統一管理、調度與服務，形成主題數據服務1176項、專題應用服務196項、數據產品181項。面向部機關，為日常業務管理、專項工作等提供數據和技術支撐；面向地方、相關部委，提供“一張圖”數據共享，對專項規劃及審批項目的空間比對分析等，平臺（專用版）已接入國辦電子政務辦；面向社會公眾提供國土調查成果共享應用服務。三是應用系統建設逐漸完善。現有支撐部政務審批和管理業務的9個系統49個子系統間基本實現互聯互通、數據共享，自然資源監管決策、“互聯網+自然資源政務服務”應用體系逐漸完善，在履行“兩統一”職責中發揮了積極作用。

　　——地方層面。調研省份信息化建設均參照《自然資源部信息化建設總體方案》，總體框架以“一網、一圖、一平臺、三大應用體系”為基礎，加強具有地方特色的信息化頂層設計，推進自然資源管理和國土空間治理的數字化轉型。一是強調“一張圖”的重要性，加強數據治理。以數據驅動服務能力升級，規范生產、匯聚、加工、共享和應用等數據標準，研發數據治理技術，提升感知、研判、匯聚的精度和速度。如總體框架中上海強調“一套數據”、浙江為“一庫一圖”、廣東為“一庫”、廣西和云南均為“一張圖”。二是強化平臺支撐能力，促進多業務協同。數據管理支撐方面，為所有應用系統提供各類數據服務的發布、申請、使用和維護等功能，如廣東平臺實現了數據統一集成、關聯和調度。應用搭建支撐方面，提供統一的用戶管理、空間分析、統計報表等基礎能力支撐，以及開發框架、公共組件等開發與運行支撐，如廣西、云南、深圳均按照自有模式實現了基于平臺的應用快速搭建。智能工具支撐方面，從高頻應用場景出發，挖掘核心需求，建設一批通用智能工具，為各類應用構建常用功能，如浙江的“一箱”為省域170個應用提供了精準的智能工具。三是創新應用構建方式，實現系統整合。第一種方式是參照總體方案的三大應用體系，如云南“三大體系”為調查監測評價應用、“云+端”監管決策應用、“互聯網+”政務應用。第二種方式是基于省域業務劃分，如上海八大業務板塊為“大規劃”“大土地”“大地質”“大測調”“大項目”“大登記”“大監督”“大事務”；廣東“四域協同”為資源資產、規劃配置、管制利用、保護修復四個領域協同的應用體系。第三種方式是按照空間治理邏輯劃分，如浙江“四大應用”為空間規劃、空間保護、空間利用、空間安全。

直面差距與不足

　　——平臺定位不清，多平臺并行。省級平臺在省域自然資源信息化建設中的定位不盡相同。在機構改革的大背景下，面向不同業務需求，各地先后產生了很多平臺概念。一方面，存在多平臺交叉并行，除國土空間基礎信息平臺外，廣東有自然資源一體化管理與服務平臺、深圳有可視化城市空間數字平臺、廣西有地理信息公共服務平臺。另一方面，系統和平臺概念不統一，很多應用系統被命名為平臺，如廣西的自然資源一體化審查審批平臺、云南的地質災害防治預警預報監測信息平臺。

　　——數據匯聚融合不夠，共享不充分。各地土地、地質、礦產、測繪、海洋等基礎業務數據分散在不同單位，在“一張圖”建設過程中，存在數出多源、標準不一、更新不及時、內容不關聯等問題。隨著自然資源業務需求不斷增加、數據量快速增長，各類數據及時、全面匯聚的能力有待提升，跨業務、跨系統、跨行業、跨層級的數據關聯和協同共享需進一步加強。

　　——業務協同不足，銜接不夠。不同業務管理目標不一、相同業務管理粗細不一，業務間聯動和部省間銜接均有待提升。一方面，存在同一指標多業務填報的情況，其中督察執法矛盾比較突出，基層在開展衛片執法、耕地非農化監測等工作時，大量的問題圖斑重復實地核實、舉證和確認，工作量巨大。另一方面，部省平臺和相關系統對接尚未實現協同一致。大部分省份尚未接入部級平臺，大部分部垂直管理系統開發了與省級自建系統對接的數據接口，但未匯總相關接口清單和對接指南，造成部省銜接不暢。

　　——信息化發展不均衡，分散建設仍存在。各地信息化發展水平不一、差異較大。本次調研的地區，整體信息化水平走在全國前列，而其他多數地區仍處于打基礎的階段。一方面，各省均開展了各類數據匯集、系統建設工作，但由于業務管理側重不同，缺乏統籌機制，存在著較多重復建設、低效應用的系統及功能；另一方面，部分省將視頻識別、影像解譯等人工智能技術應用于日常工作，大幅提升了管理效率，但部分省份仍使用傳統管理手段，尚未著手新技術的探索與應用。

　　——信息化成果的復用和共享不足。全國信息化建設統籌不足，不同省同步在建相同類型的產品，信息化成果共享需求迫切。發達省份建設成果，由于場景地域化、業務標準不一致，無法直接復用于其他地區，也無法直接提供部級使用。如廣東通過人工智能訓練構建的作物識別模型，移植給新疆，由于作物種植不同，會造成水土不服；廣東的影像識別，通過人工智能訓練，“非農化”監測精度達到95%，比部級下發的問題圖斑更及時、更精準，但部省間尚未建立信息化成果復用共享的機制，存在相同的開發工作，造成財政資金的重復投入。

加強部信息化頂層設計

　　——明確平臺定位。明確平臺的數據管理、應用支撐、共享服務的定位。基于眾多平臺概念，明確備案監管類平臺為應用系統，統籌整合符合定位的平臺為統一的國土空間基礎信息平臺，類似廣東的自然資源一體化管理與服務平臺、深圳的可視化城市空間數字平臺、廣西的地理信息公共服務平臺等均按標準規范要求接入平臺。

　　——強化數據治理體系建設。統一數據標準和技術規范體系，開展國土空間信息模型（TIM）標準研制和建模示范，提升多元化數據采集和主題化數據加工能力，構建三網部署的國土空間數據共享交換和服務體系，建立統一的自然資源數據資源目錄和數據統籌管理共享機制，以數據治理的規范化、系統化和智能化提升“一張圖”數據要素價值。

　　——提升平臺智能化水平。完善現有平臺技術架構，強化功能建設，解決智能化發展不均衡、部省業務協同不足等問題。一是重點提升自然資源知識庫，推進形成“從人看數據”到“從知識促管理”的知識驅動型管理模式，發揮自然資源知識的應用價值。二是發展智慧能力，充分吸取地方先進經驗，建立健全共創共建共享工作機制，避免碎片化和低水平重復建設。三是梳理分析通用需求，建設一套擴展性強的通用智能工具箱，通過平臺智能工具整合集成，推進業務智能化應用水平提升。

　　——加強項目統籌管理。針對信息化成果標準不統一、產品之間互相沖突、重復建設等問題，建議加強各類業務信息化項目的統籌管理，從項目立項、建設實施到驗收、成果應用等全過程進行規范。整合存量、嚴控增量，分類分步統籌推進應用系統整合、效能提升，充分復用平臺通用功能，減少系統建設重復浪費；以業務驅動、需求導向，通過業務標準化實現應用系統整合、業務融合。

　　——重點解決部省銜接不暢的問題。一是建立統一的數據共享服務。依據數據資源目錄提供數據共享，適應地方實際工作需要定制數據共享規則，提供按照規則加工后的數據。開展部省平臺對接，實時動態共享數據。開發國土空間調查、國土空間規劃（含“三區三線”）等數據的分析應用，服務相關部委和行業。二是建立“上下覆蓋、部門聯動、標準統一”的業務管理模式。梳理宏觀決策到微觀管理的業務關系，排查填報過程中內容重疊的部分，建議部在調查、規劃、審批、監管、決策中統一名詞術語、分類、口徑、時間等標準，建立統一業務模型，推動部省間、各業務間數據互信互認、互通共享。以督察和執法業務為切入口，針對督察執法工作中存在的疑似圖斑重復核實等業務交叉問題，推動信息互通共享，統一信息獲取渠道，統一違法線索核實認定，加強督察與執法業務聯動，提高督察執法工作效率。三是建立部省數據互信互認的管理機制。省級完成部級任務時，遵循省負總責的原則，不框定技術路線和方法，鼓勵使用新技術新方法。鼓勵省級共享優于部級監管時效的監管成果。

　　——按步驟推進部省平臺的聯通共享。建議部層面印發加強平臺建設的指導意見，明確部級平臺與地方平臺的定位和相互關系，滿足差異化需求，增強數據貫通、接口對接。通過部省兩級平臺連接，實現與各級部門間的數據共享和交換；通過接入國辦電子政務辦的全國一體化政務服務平臺和國家政務大數據平臺，實現與其他部門和單位的數據共享和交換。

　　——探索建立信息化建設眾籌共享模式。建議建立全國信息化“一盤棋”的建設模式，實現平臺、系統、工具、組件等創新復用。按照信息化集約節約建設、搭建眾籌平臺、推進成果共享的工作思路，加強部省信息化經驗交流，發揮各單位的技術優勢，對于具有推廣應用價值的信息化成果，探索眾籌共享模式，由部發布平臺智能化工具任務清單，提出建設標準、主要應用場景和功能需求，面向地方開展具體任務的認領，相關部門完成認領后，按照實施要求由部統一組織任務的驗收，并推廣至全國使用。