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你們提出的《關(guān)于整頓臨時用地亂象落實“藏糧于地”戰(zhàn)略的提案》收悉。提案所提建議對于規(guī)范臨時用地管理具有重要參考價值。經(jīng)商財政部，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、相關(guān)工作背景
臨時用地管理制度是《土地管理法》規(guī)定的重要制度之一。加強臨時用地管理，有利于切實加強耕地保護，促進節(jié)約集約用地。
原《土地管理法》規(guī)定建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。根據(jù)土地權(quán)屬，土地使用者與有關(guān)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。原《土地管理法實施條例》要求建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。2021年修訂后，《土地管理法實施條例》對臨時用地的范圍、審批、期限、恢復(fù)要求等做出了新的規(guī)定，臨時用地由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，期限一般不超過兩年；建設(shè)周期較長的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限不超過四年。
依據(jù)法律法規(guī)，臨時用地審批權(quán)限和監(jiān)管責(zé)任主要在市、縣自然資源主管部門。從地方實踐看，近年來確實有一些地方在執(zhí)行法律法規(guī)過程中，存在著臨時用地范圍界定不規(guī)范、違規(guī)審批、復(fù)墾不到位、監(jiān)管機制不完善等問題，有的甚至觸碰到了耕地保護紅線。
二、我部開展的相關(guān)工作
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，針對近年來一些地方暴露出的臨時用地不臨時、侵占耕地紅線等亟待規(guī)范整治的問題，我部高度重視，多次調(diào)查研究，積極采取措施，重點做了三方面工作：一是印發(fā)部門規(guī)范性文件加強全方位管理。2021年11月，我部印發(fā)《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號，以下簡稱2號文件），從界定臨時用地使用范圍、明確選址要求和使用期限、規(guī)范審批、落實臨時用地恢復(fù)責(zé)任、嚴(yán)格監(jiān)管等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。二是貫徹黨的二十大和中央經(jīng)濟工作會議精神積極做好要素保障。2023年6月，我部印發(fā)《自然資源部關(guān)于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號），進一步優(yōu)化臨時用地政策，規(guī)定“直接服務(wù)于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，其土地復(fù)墾方案通過論證，業(yè)主單位簽訂承諾書，明確了復(fù)墾完成時限和恢復(fù)責(zé)任，確保能夠恢復(fù)種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農(nóng)田”。三是明確政策要求實現(xiàn)臨時用地全方位監(jiān)管。針對各地實踐中存在的數(shù)據(jù)銜接缺失、存量臨時用地使用監(jiān)管責(zé)任不到位、臨時用地期滿后續(xù)利用政策不明確、審批信息與監(jiān)管落實不夠等問題。2023年7月6日，我部印發(fā)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強臨時用地監(jiān)管有關(guān)工作的通知》（自然資辦函〔2023〕1280號，以下簡稱1280號文件），在2號文件基礎(chǔ)上，明確全面實現(xiàn)臨時用地上圖入庫、加快存量臨時用地信息補錄、做好臨時用地政策銜接、強化臨時用地監(jiān)管，進一步加強臨時用地監(jiān)督與管理。
三、所提意見落實情況
（一）關(guān)于“建立臨時用地指標(biāo)體系，把好前期預(yù)防關(guān)”。
臨時用地主要包括建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查兩種類型，具體范圍包括近二十種類型。從掌握的情況看，在項目具體建設(shè)過程中，根據(jù)項目建設(shè)規(guī)模、使用面積大小不一，大的臨時用地面積有上百公頃、小的幾公頃。針對臨時用地指標(biāo)體系難以建立的問題，2號文件抓住臨時用地應(yīng)具有“可恢復(fù)性”特點，從嚴(yán)格界定臨時用地范圍、提升占用耕地審批層級、落實恢復(fù)責(zé)任、嚴(yán)格監(jiān)管等方面加強管理。一是嚴(yán)格界定臨時用地范圍。明確要求“與建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等無關(guān)的用地，使用后無法恢復(fù)到原地類或者復(fù)墾達(dá)不到可供利用狀態(tài)的用地，不得使用臨時用地”。二是提升審批層級，嚴(yán)格保護耕地。明確“涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的，由市級或市級以上自然資源主管部門負(fù)責(zé)審批。不得下放臨時用地審批權(quán)或者委托相關(guān)部門行使審批權(quán)”。三是進一步完善復(fù)墾規(guī)定。要求“嚴(yán)格落實臨時用地恢復(fù)責(zé)任，臨時用地期滿后應(yīng)當(dāng)拆除臨時建（構(gòu)）筑物，使用耕地的應(yīng)當(dāng)復(fù)墾為耕地，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不降低；使用耕地以外的其他農(nóng)用地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)為農(nóng)用地；使用未利用地的，對于符合條件的鼓勵復(fù)墾為耕地”。四是全方位加強臨時用地批準(zhǔn)、使用、復(fù)墾監(jiān)管，建立倒逼機制。提出“按年度統(tǒng)計，縣（市）范圍內(nèi)的臨時用地，超期一年以上未完成土地復(fù)墾規(guī)模達(dá)到應(yīng)復(fù)墾規(guī)模20%以上的，省級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)要求所在縣（市）暫停審批新的臨時用地，根據(jù)縣（市）整改情況恢復(fù)審批”。建立臨時用地信息系統(tǒng)，加強與年度變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查銜接。建立定期抽查和定期通報制度，部、省兩級加強定期抽查。強化信息公開，對不按規(guī)定批準(zhǔn)、使用，不按期復(fù)墾的，以及形成違法用地后查處等情況，向社會公開通報。五是加強對規(guī)模偏大的臨時用地監(jiān)管。1280號文件要求“省級自然資源主管部門定期梳理分析單個項目臨時用地規(guī)模明顯偏大、未按期完成土地復(fù)墾等異常情形，監(jiān)督臨時用地審批信息公示情況，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題并督促整改”。
（二）關(guān)于“用好土地復(fù)墾保證金機制，守好中期管理關(guān)”。
你們提到的“土地復(fù)墾保證金”，在《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實施辦法》中表述為“土地復(fù)墾費用”。
現(xiàn)行的《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實施辦法》對土地復(fù)墾費用作出了相關(guān)規(guī)定。一是明確費用來源。《土地復(fù)墾條例》明確規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和國務(wù)院國土資源主管部門的規(guī)定編制土地復(fù)墾方案，土地復(fù)墾方案應(yīng)當(dāng)包括土地復(fù)墾工程和投資估（概）算、土地復(fù)墾費用的安排等內(nèi)容。《土地復(fù)墾條例》第十五條規(guī)定“土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)將土地復(fù)墾費用列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項目總投資”。二是要求足額預(yù)存費用。《土地復(fù)墾條例實施辦法》第十六條規(guī)定“土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾方案確定的資金數(shù)額，在土地復(fù)墾費用專門賬戶中足額預(yù)存土地復(fù)墾費用”。三是明確費用繳納方式。《土地復(fù)墾條例實施辦法》第十九條規(guī)定“土地復(fù)墾費用預(yù)存實行一次性預(yù)存和分期預(yù)存兩種方式”“生產(chǎn)建設(shè)周期三年以下的項目，應(yīng)當(dāng)一次性全額預(yù)存土地復(fù)墾費用”“生產(chǎn)建設(shè)周期在三年以上的項目，可以分期預(yù)存土地復(fù)墾費用，但第一次預(yù)存的數(shù)額不得少于土地復(fù)墾費用總金額的百分之二十。余額按照土地復(fù)墾方案確定的土地復(fù)墾費用預(yù)存計劃預(yù)存，在生產(chǎn)建設(shè)活動結(jié)束前一年預(yù)存完畢”。從法律規(guī)定看，關(guān)于土地復(fù)墾費用預(yù)存國家沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具體辦法由相關(guān)省份自行制定。四是嚴(yán)格支取使用。《土地復(fù)墾條例實施辦法》第二十一條規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾方案確定的工作計劃和土地復(fù)墾費用使用計劃，向損毀土地所在地縣級自然資源主管部門申請出具土地復(fù)墾費用支取通知書，憑土地復(fù)墾費用支取通知書，從土地復(fù)墾費用專門賬戶中支取土地復(fù)墾費用，專項用于土地復(fù)墾。
對于你們提出的嚴(yán)格土地復(fù)墾費用繳納、支取建議，目前，地方上有不少創(chuàng)新的做法，如在臨時用地審批手續(xù)批復(fù)前要求項目單位一次性足額預(yù)存土地復(fù)墾費用；根據(jù)占用不同地類設(shè)置土地復(fù)墾費用繳納標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格制定退還程序，由自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門驗收合格后方可退還土地復(fù)墾費用等。為確保復(fù)墾義務(wù)落實，1280號文件也提出“在確保臨時用地土地復(fù)墾落實的前提下，地方可以探索使用銀行保函預(yù)存土地復(fù)墾費用”。
（三）關(guān)于“嚴(yán)肅查處失信違規(guī)行為，強化后期處置關(guān)”。
對于你們提出的“嚴(yán)肅查處失信違規(guī)行為，強化后期處置關(guān)”的建議，我們認(rèn)真進行了研究，根據(jù)《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2022年版）》和《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2022年版）》規(guī)定，除法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件另有規(guī)定外，公共管理機構(gòu)不得將本目錄以外的信息納入信用記錄；不得超出本清單所列范圍采取對相關(guān)主體減損權(quán)益或增加義務(wù)的失信懲戒措施。我部重點在加強臨時用地監(jiān)督與管理方面，完善政策措施，加大工作力度。近期出臺的1280號文件在2號文件監(jiān)管措施基礎(chǔ)上，從三個方面進一步嚴(yán)格了監(jiān)管措施：
一是要求全面實現(xiàn)臨時用地上圖入庫。市、縣在臨時用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后20個工作日內(nèi)，通過系統(tǒng)將臨時用地信息上圖入庫。嚴(yán)格臨時用地信息認(rèn)定，規(guī)定臨時用地日常監(jiān)管和土地衛(wèi)片執(zhí)法、自然資源督察、國土變更調(diào)查等工作中涉及臨時用地的，以系統(tǒng)信息為基本依據(jù)。對沒有上圖入庫或經(jīng)核查不屬于臨時用地的，不予認(rèn)可為臨時用地。二是要求加快存量臨時用地信息補錄。以2021年年度變更調(diào)查認(rèn)定的臨時用地圖斑為底數(shù)，由地方根據(jù)目前臨時用地狀況分類研究處置，該上圖入庫的及時補充上圖入庫；屬于實際已經(jīng)修建永久性建（構(gòu)）筑物的，不再補錄信息，由地方納入違法用地進行處理。三是強化監(jiān)管責(zé)任。省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)檢查把關(guān)臨時用地上圖入庫信息，確保信息填報及時準(zhǔn)確。發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)審批臨時用地或者批后改變臨時用地用途修建永久性建（構(gòu)）筑物等問題的，要嚴(yán)肅依法依規(guī)進行查處，并在系統(tǒng)中核銷臨時用地信息。我部將加強日常監(jiān)督抽查，對于問題突出的省份公開通報。
四、下步工作考慮
我部將積極做好以下幾個方面工作：一是做好《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實施辦法》修訂研究工作，充分吸收各有關(guān)方面的意見，完善土地復(fù)墾費用繳存管理的相關(guān)制度。二是跟蹤2號文件和1280號文件實施效果，開展臨時用地信息系統(tǒng)填報信息定期抽查，對存在違規(guī)審批、復(fù)墾不到位等問題給予公開通報，并嚴(yán)肅依法依規(guī)進行查處，確保恢復(fù)責(zé)任落實到位，堅決守住耕地保護紅線。三是完善臨時用地信息系統(tǒng)，優(yōu)化系統(tǒng)設(shè)置，通過信息化手段系統(tǒng)全面掌握各地臨時用地情況，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題并督促整改。四是適時共同組織臨時用地有關(guān)調(diào)研，及時了解存在的問題，吸收地方好經(jīng)驗好做法。
感謝你們對自然資源管理工作的關(guān)心，希望繼續(xù)支持我們的工作！
自然資源部
2023年7月24日
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