當(dāng)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理成為準(zhǔn)公共產(chǎn)品

有沒有一家企業(yè)愿意提供被人們免費(fèi)使用的物品?答案是否定的。

由于搭便車和低效率問題的存在,沒人愿意提供被人們免費(fèi)使用的物品。市場(chǎng)因而被認(rèn)為不會(huì)生產(chǎn)這種非排他性的公共物品。政府介入非排他性公共物品的生產(chǎn)是一種必然的選擇。政府需要向市場(chǎng)提供那些市場(chǎng)機(jī)制本身不能、也不應(yīng)該提供的獨(dú)特產(chǎn)品——公共物品,以此來(lái)提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。

一般情況下,公共物品由政府免費(fèi)提供,但事實(shí)上,許多公共產(chǎn)品的供給都是由政府計(jì)劃來(lái)決定的。

目前,中國(guó)每年生產(chǎn)肉蛋奶1.5億多噸,產(chǎn)生畜禽糞污約38億噸,仍有40%未有效處理和利用。畜禽養(yǎng)殖廢棄物利用水平不高,不能普遍做到有利可圖,因此養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)戶及市場(chǎng)缺乏積極性,完全交給市場(chǎng)運(yùn)作,市場(chǎng)就會(huì)失靈。畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理的設(shè)施設(shè)備及其利用,就是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

市場(chǎng)失靈

就目前來(lái)看,市場(chǎng)化手段難以解決畜禽糞帶來(lái)的環(huán)境污染問題,但畜禽糞排放量巨大,成為農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題的關(guān)鍵。

《全國(guó)第一次污染源普查公報(bào)》顯示,畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放的化學(xué)需氧量達(dá)到1268.26萬(wàn)噸,占農(nóng)業(yè)源排放總量的96%;總氮和總磷排放量分別占農(nóng)業(yè)源排放總量的38%和56%,畜禽糞污成為農(nóng)業(yè)面源污染的主要來(lái)源。全國(guó)有24個(gè)省份畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)化學(xué)需氧量排放量占到本省農(nóng)業(yè)源排放總量的90%以上?？梢娭挝廴蝿?wù)之艱巨。

中投證券分析師李凡認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變也導(dǎo)致畜禽糞肥難還田。畜禽的飼料大多來(lái)自田地,而如今排放量巨大的畜禽糞便卻難還田。過去,農(nóng)民既種地又養(yǎng)豬,種養(yǎng)結(jié)合很緊密。隨著規(guī)模養(yǎng)殖發(fā)展,傳統(tǒng)散養(yǎng)戶逐步退出,養(yǎng)殖與種植分成兩類主體,養(yǎng)豬的不種地,種地的不養(yǎng)豬,隔絕了糞便還田的通道。種養(yǎng)主體分離,畜禽糞肥無(wú)處“還”。同時(shí),與化肥相比,有機(jī)肥施用成本高、見效慢,快速的城市化進(jìn)程又帶走了農(nóng)村大量青壯勞動(dòng)力,有機(jī)肥特別是液態(tài)有機(jī)肥既臟又臭,農(nóng)民使用有機(jī)肥的積極性著實(shí)不高。勞神費(fèi)力,農(nóng)民不愿“還”。

另外,投資端和銷售端壓力重重,“變廢為寶”不被市場(chǎng)接受。當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化技術(shù)主要包含能源化技術(shù)、肥料化利用和工業(yè)化處理三類,具體技術(shù)有致密成型燃料、沼氣化技術(shù)、好氧發(fā)酵堆肥等等,而這些“變廢為寶”技術(shù)的推廣使用卻困難重重。以當(dāng)前主要分布在廣大農(nóng)村的沼氣工程為例,在投資端,鋪設(shè)沼氣管網(wǎng)投資大,安全風(fēng)險(xiǎn)高,而沼氣工程單體發(fā)電量卻很小、并且主體分散、穩(wěn)定性差,養(yǎng)殖企業(yè)往往不愿發(fā)展。在銷售端,由于糞污能源化利用產(chǎn)生的氣、電成本較高,與天然氣、大電網(wǎng)相比缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,銷售困難。

李凡認(rèn)為,缺乏動(dòng)力,效率低下,政府職能缺位也是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的原因。由于養(yǎng)殖業(yè)沒稅收、“富民不富縣”,加上畜禽養(yǎng)殖糞污處理難,一些地方不合理設(shè)定養(yǎng)殖限量,對(duì)畜禽糞污資源化利用不鼓勵(lì)、不支持,導(dǎo)致許多沼氣工程閑置。宏觀上,我國(guó)尚未形成以綠色發(fā)展為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,生物天然氣、有機(jī)肥等產(chǎn)品生產(chǎn)和使用缺乏扶持措施,制約了相關(guān)技術(shù)的發(fā)展。微觀上,由于沒有稅收缺乏動(dòng)力導(dǎo)致部分政府機(jī)構(gòu)效率低下,一些生物天然氣企業(yè)拿不到特許經(jīng)營(yíng)資質(zhì),難以進(jìn)入城鎮(zhèn)正常銷售經(jīng)營(yíng)。

時(shí)機(jī)成熟

2015年10月,農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)于康震在全國(guó)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖暨糞污綜合利用現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上表示,近年來(lái),我國(guó)畜產(chǎn)品總量穩(wěn)定增長(zhǎng),規(guī)模養(yǎng)殖比重持續(xù)提高,畜牧業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化水平不斷提升,綜合生產(chǎn)能力和自我發(fā)展能力顯著增強(qiáng),解決畜禽糞污處理問題,時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,條件已經(jīng)具備。

今年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》。這是我國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展史上第一個(gè)與門針對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和利用出臺(tái)的指導(dǎo)性文件。

民生證券分析師陶貽功稱,隨著畜牧業(yè)規(guī)?；a(chǎn)逐步普及,設(shè)施裝備條件持續(xù)改善,開展畜禽養(yǎng)殖污染治理的條件逐漸成熟。以生豬養(yǎng)殖為例,2007年~2014年,全國(guó)生豬飼養(yǎng)戶數(shù)由8235萬(wàn)戶降至4954萬(wàn)戶,但提供的豬肉產(chǎn)量由4288萬(wàn)噸提升至5671萬(wàn)噸,平均每戶豬肉產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了翻倍增長(zhǎng),規(guī)模化趨勢(shì)明顯,糞污處理配套設(shè)施裝備的普及成為可能。

此外,畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用首次作為一項(xiàng)制度提出,應(yīng)看好中長(zhǎng)期推動(dòng)效果。其中,我國(guó)畜牧業(yè)小規(guī)模養(yǎng)殖戶占比仍然較大,畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用還有潛在空間。

陶貽功表示,從生豬養(yǎng)殖規(guī)模分布來(lái)看,1頭~49頭的小規(guī)模養(yǎng)殖戶數(shù)占比保持未定下降的趨勢(shì),但仍然占據(jù)了較大部分。小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)由于量小利薄,往往難以負(fù)荷安裝并運(yùn)行糞污處理設(shè)施裝備。同時(shí),目前國(guó)內(nèi)對(duì)于小規(guī)模養(yǎng)殖戶的管理和統(tǒng)計(jì)還比較薄弱,監(jiān)管難度大。雖然目前小規(guī)模養(yǎng)殖戶不是國(guó)務(wù)院發(fā)布《意見》的關(guān)注重點(diǎn),但其造成的環(huán)境影響不可小覷,隨著資源化利用的深入展開,將來(lái)必納入整治范圍,畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用還有潛在空間。

PPP破題

《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》提出,支持采取政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式,調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性,形成畜禽糞污處理全產(chǎn)業(yè)鏈,要求到2020年,全國(guó)畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%以上。

PPP模式(即公共部門-私人企業(yè)-合作),20世紀(jì)90年代在歐洲流行起來(lái),在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)中扮演著重要角色。

從上世紀(jì)八九十年代開始,我國(guó)就引入了PPP模式。截至目前,尤以國(guó)家發(fā)改委為代表主導(dǎo)PPP項(xiàng)目案例為主,涉及水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域,涵蓋BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交方式)、BTO(建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng))、TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓模式)、BOO(建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng))等多種操作模式。

PPP融資模式的特征一般體現(xiàn)在:首先,政府針對(duì)具體項(xiàng)目特許新建一家項(xiàng)目公司,并對(duì)其提供扶持措施;然后,項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資和建設(shè),融資來(lái)源包括項(xiàng)目資本金和貸款;項(xiàng)目建成后,由政府特許企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)營(yíng),而貸款人除了可以獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益外,還可獲得通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益。

在湖北仙桃市三伏潭,現(xiàn)有畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)36家,年出欄生豬2.6萬(wàn)頭、存欄蛋雞32萬(wàn)只,每年產(chǎn)生畜禽干糞、糞水各2萬(wàn)噸。為了解決養(yǎng)殖糞水處理難的問題,當(dāng)?shù)靥剿鞒隽思S污綜合利用PPP模式。

仙桃市畜牧獸醫(yī)局局長(zhǎng)楊愛君告訴記者,三伏潭鎮(zhèn)政府投資490萬(wàn)元建設(shè)了糞污集中發(fā)酵處理池、水肥一體化過濾池、吸污車、移動(dòng)噴灌車、田間輸送管道、中轉(zhuǎn)池及其他田間工程等。這些設(shè)施設(shè)備,全部由政府出資建設(shè)和配套,并交給鎮(zhèn)華新蔬菜專業(yè)合作社使用。對(duì)于養(yǎng)殖業(yè)主而言,36家規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)干糞存儲(chǔ)池、三級(jí)沉淀池及糞水存儲(chǔ)池等。華新蔬菜專業(yè)合作社則定期上門,用吸污車收集養(yǎng)殖戶的糞水。

政府出資建設(shè)糞水處理和運(yùn)行系統(tǒng),養(yǎng)殖業(yè)主出錢為糞水處理買單,合作社出力負(fù)責(zé)糞水處理和還田利用。楊愛君稱,每年可收集處理畜禽養(yǎng)殖糞污2萬(wàn)噸,可全面解決全鎮(zhèn)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞水處理難、利用難的問題。同時(shí),種植蔬菜每畝節(jié)約肥料200元,每畝提高單產(chǎn)與價(jià)格增收500元,每年為合作社增收420萬(wàn)元,取得了明顯的環(huán)保效益和經(jīng)濟(jì)效益。

在四川,2014年首先在西充、蒲江、遂寧大安區(qū)啟動(dòng)PPP模式推進(jìn)畜禽糞污綜合利用試點(diǎn)——探索以政府農(nóng)業(yè)主管部門作為項(xiàng)目發(fā)起人,以沼渣沼液等畜禽糞污綜合利用產(chǎn)品經(jīng)銷權(quán)為基礎(chǔ),以政府采購(gòu)依法公開選擇合作伙伴,以財(cái)政補(bǔ)貼為主要投資方式,以沼肥異地還田利用為主要形式的畜禽糞污肥料化利用PPP模式。

現(xiàn)階段,我國(guó)國(guó)家層面畜禽廢棄物處理PPP模式已經(jīng)起步。2016年起,農(nóng)業(yè)部開始選擇典型區(qū)域,開展試點(diǎn)示范,探索畜禽糞污資源化利用新機(jī)制新模式。2017年7月28日,國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部共同組織篩選了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目,其中就包括了畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理。

由于對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的資源化利用能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益,但無(wú)法盈利,同時(shí)對(duì)于環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)導(dǎo)致其具備很強(qiáng)的外部性,使得畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用成為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,而準(zhǔn)公共產(chǎn)品符合開展PPP模式的條件。2016年以來(lái),北京、上海、浙江等地相繼開展推廣有機(jī)肥補(bǔ)貼政策。李凡認(rèn)為,這意味著沼氣工程企業(yè)成本高企、經(jīng)營(yíng)難以為繼的難題有望得到改善,同時(shí)可行性缺口補(bǔ)助勢(shì)必成為未來(lái)該領(lǐng)域PPP模式推廣的主要政府付費(fèi)模式。

PPP模式的引入將為畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理帶來(lái)三大益處:一是市場(chǎng)化機(jī)制的引入將提升農(nóng)業(yè)污染治理的整體效率,改變以往政府單一主體所導(dǎo)致的缺乏動(dòng)力、效率低下的問題;二是如果政府能夠發(fā)揮好財(cái)政投入帶來(lái)的撬動(dòng)效應(yīng),畜禽養(yǎng)殖廢棄物利用項(xiàng)目投資需求大、融資難的問題將得到改善;三是資源的再利用和環(huán)境治理將帶來(lái)極強(qiáng)的外部性,由于許多農(nóng)村地區(qū)電力天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善,畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用將滿足一部分農(nóng)村用電用氣需求,同時(shí)污染的治理將改善農(nóng)民生活環(huán)境,土壤肥力的增加也將增添農(nóng)民收入。

李凡表示,與一般PPP模式推廣不同,此次國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)采取PPP模式推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用,不僅僅是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革進(jìn)程的重要一步,PPP模式還肩負(fù)著加快畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要使命。為了保障PPP項(xiàng)目的未來(lái)收益,國(guó)務(wù)院文件要求“鼓勵(lì)建立受益者付費(fèi)機(jī)制”,對(duì)于環(huán)境污染成本的考量將推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

問題導(dǎo)向

據(jù)記者了解,在畜禽廢棄物處理上,目前無(wú)害化處理廠按照“私人經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼”的模式運(yùn)作,具體模式各有不同。PPP模式的推進(jìn)中將如何解決這些問題,值得思考。

據(jù)農(nóng)業(yè)部此前在河北進(jìn)行的“百鄉(xiāng)萬(wàn)戶”調(diào)查中發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)匦笄轃o(wú)害化處理廠的運(yùn)行情況不樂觀。灤南縣無(wú)害化處理廠完全由個(gè)人投資,撫寧縣則由政府和個(gè)人共同投資。在成本收益上,河北灤南縣無(wú)害化處理廠主要靠補(bǔ)貼維持運(yùn)轉(zhuǎn),撫寧縣無(wú)害化處理廠則完全靠補(bǔ)貼運(yùn)轉(zhuǎn)。這是目前我國(guó)無(wú)害化處理廠運(yùn)營(yíng)情況的一個(gè)縮影。

河北誠(chéng)鑄機(jī)械制造有限公司一位負(fù)責(zé)人向記者坦言,目前公司無(wú)害化設(shè)備推廣項(xiàng)目進(jìn)展緩慢,很多項(xiàng)目已運(yùn)行兩年以上,但地方財(cái)政仍未進(jìn)行補(bǔ)貼,因?yàn)榈胤截?cái)力不足、補(bǔ)貼手續(xù)繁雜、補(bǔ)貼周期長(zhǎng)等問題,使得企業(yè)壓力很大,積極性受了打擊。

在畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化利用問題上,湖北也主動(dòng)總結(jié)出了三大問題:認(rèn)識(shí)上存在偏差、種養(yǎng)循環(huán)不暢,以及政策引導(dǎo)不夠。這是目前我國(guó)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理的共性問題。

認(rèn)識(shí)存在偏差具體表現(xiàn)在:一是部分地方領(lǐng)導(dǎo)沒有認(rèn)識(shí)到畜禽糞便的資源屬性,而導(dǎo)致方法上的一關(guān)了之,既增大了工作難度,又達(dá)不到保生態(tài)和保供給辯證統(tǒng)一的良好效果。二是養(yǎng)殖戶環(huán)保意識(shí)淡薄。部分養(yǎng)殖戶只片面注重自身利益的追求,轉(zhuǎn)型升級(jí),綠色發(fā)展不愿投入,對(duì)養(yǎng)殖廢棄物資源化利用缺乏積極性。

種養(yǎng)循環(huán)不暢的問題:一是畜禽規(guī)模養(yǎng)殖與種植業(yè)分散經(jīng)營(yíng)矛盾突出,對(duì)接不對(duì)稱。二是糞污利用的人工成本和運(yùn)輸成本阻礙了利用進(jìn)程。三是養(yǎng)殖場(chǎng)糞污、沼液到種植基地“最后一公里”的輸送、儲(chǔ)存設(shè)施設(shè)備缺乏,渠道不暢。

政策引導(dǎo)不夠則體現(xiàn)在畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染歷史欠賬太多,政府、社會(huì)、企業(yè)三方投入機(jī)制尚未完全建立。近年來(lái),湖北省畜牧獸醫(yī)局將原有的畜牧業(yè)發(fā)展資金全部用于糞污治理工作,但總共只有4000多萬(wàn)元,杯水車薪。

面對(duì)諸多考驗(yàn),PPP作為一種創(chuàng)新的模式,在我國(guó)畜禽廢棄物處理上的推進(jìn)是否能一帆風(fēng)順,還需要時(shí)間的檢驗(yàn)。