580余萬“三無”特困人員將因《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》受益
根據國務院2月17日公布的《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》，國家將符合條件的城鄉特困人員全部納入救助供養范圍，做到應救盡救、應養盡養。《意見》明確，城鄉老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，同時具備無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力的，應依法納入特困人員救助供養范圍。
如何救助特困人群成扶貧攻堅重點
據統計，全國沒有勞動能力，沒有生活來源，沒有法定贍養、撫養、扶養義務人（簡稱“三無”）的特困人員，多達580余萬人。此外，徘徊在“三無”邊緣而沒有統計在內的特困群眾尚無確數。如何救助特困人群，已成為我國扶貧攻堅的重點任務，更是關系全面建成小康社會目標達成的關鍵步驟。
2014年5月，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》實施，提出將農村五保戶、城市“三無”群眾作為“特困供養人員”進行專門保障。
專家認為，從貧困深度來看，特困群體的貧窮困難程度最深，只能依靠政府的“兜底”來保障其基本生活、醫療和住房需求，而且挑戰更大的，對這部分群體不是簡單的轉移支付就能解決他們的需求，他們中的相當部分還需要具體的生活照料服務。這也是精準扶貧的應有之義。
創辦有較好救助服務能力的中心供養機構
在江西一家縣級養老院，80多歲的袁奶奶經常摔倒住院。作為農村五保老人，盡管袁奶奶的住院費用政府全包，但住院期間的護理費敬老院無法承擔，醫院護工太貴請不起，只能發動院內老人照料。
“敬老院里低齡老人照顧高齡老人是理想模式，但由于條件有限、額外勞動，導致有些低齡老人不愿住進養老院。”一位基層供養機構的工作人員說，由于護理力量不足，失能和未失能老人在集中供養意愿上結構性失衡，那些真正失能、需要照料的老人往往被拒之門外。”
中國農業大學人文與發展學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長左停認為，政府應創辦一批有較好救助服務能力的中心供養機構，使其作為支點發揮好“杠桿性”的救助作用，也可以引領農村養老業的發展。對于供養機構的實際負責人（或法定代表人）應納入編制，以強化責任和激勵。對于在編的工作人員的工資應該單獨納入地方財政預算。開展專門針對集中供養機構的醫療保險項目（如長期護理保險），為失能、半失能、智障人員長期醫療護理提供穩定的資金來源。此外還應加大困境兒童的臨時救助力度。對于不符合孤兒審批條件，生活處于極端貧困的困境兒童，也可認定為“事實上無人撫養兒童”給予臨時生活補貼。
現狀
特困供養對象認定標準及服務水平差異大
中國農業大學人文與發展學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長左停說，當前，我國經濟發展呈現中高速增長新常態，而以現代化、城鎮化為特征的社會轉型仍未完成，“三無”特困人群在經濟上沒有收入來源和勞動能力、社會心理上缺少基本的家庭照料和生理上老幼殘疾，屬于我們社會中最困難的群體。
長期以來，我國先后建立起農村五保供養、城市“三無”人員救濟和福利院供養制度，城鄉特困人員基本生活得到了保障。然而，由于目前特困人員供養經費基本來源于地方政府一般性財政轉移支付，而中央財政轉移在東、中、西部地區比例不同，導致地方政府支付水平參差不齊，特困供養對象的認定標準、服務水平也差異很大。
“目前，各省份對特困供養對象的認定標準存在差異。”左停說，例如青海省將困境兒童（即“事實上無人撫養兒童”）納入特困人員供養范疇，湖南省尚未將困境兒童納入特困人員供養范疇，僅涵蓋在最低生活保障制度內。
“應救盡救，應養盡養是政府義不容辭的責任。”在左停看來，應適度放寬特困人員的適用范圍、適當增加特困供養對象的數量指標，從實際困難的程度出發，把符合條件的特困人員全部納入社會救助供養范圍，保障他們的基本生活。
據悉，目前我國已對特困老人、困境兒童和重度殘疾人等特困人員形成以民政系統為核心，殘聯、扶貧、住房、衛生計生、教育、人力資源和社會保障等系統相互補充的社會救助網。但在特困供養對象認定標準、供養標準、供養水平和服務等方面還存在很大挑戰。
范例
困難老年人代養服務青海試點
2015年下半年，青海省決定在黃南、果洛、玉樹和海南藏族自治州開展農牧區困難老人代養服務試點工作。代養服務的主體是縣級人民政府民政部門和鄉鎮人民政府，通過向社會力量購買養老服務的方式，委托第三方為農牧區困難老年人提供的基本居家養老服務，包括以日間探視為主要內容的日間照料服務，以幫助老年人餐飲或代為購買餐料為主要內容的助餐服務，以尋醫問藥為主要內容的助醫服務，以洗衣、助浴、保潔為主要內容的助潔服務，以代為購買日常生活用品和代為辦理一般事務為主要內容的代辦服務，以及精神慰藉、安全守護等居家養老服務，以滿足困難居家老人基本的日常生活照料服務需求。
這種創新管理方式打破了分散供養的特困人群長期處于棄養、半棄養狀態的困局。左停認為，政府應積極試驗社區分散供養或第三方寄養等模式，形成可考核的供養標準。在有條件的社區，應通過購買社會服務滿足其基本的日常生活照料服務需求。
專家強調，社會管理創新的前提是投入保障。國家對于特困人員救助供養標準早已作出規定，一般為當地人均生活消費支出的80％左右。但實際上我國大部分地區尚未達標，不少地方供養標準甚至只有當地人均生活消費支出的30％多。
《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》明確：
●城鄉老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，同時具備無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力的，應當依法納入特困人員救助供養范圍。
●供養服務機構應當依法辦理法人登記，并按照一定比例配備工作人員，強化托底保障能力，為特困人員提供基本救助供養服務。
數說
截至2014年10月，全國農村五保人數為531．8萬人，享受城市居民最低生活保障的“三無”群眾51．8萬人。
據民政部統計，全國平均每13名集中供養的“五保”對象僅擁有
1名工作人員。人員設施不足、維護經費不足等因素導致很多農村老人
無依無靠、不救不活。
截至2014年底，全國有面向供養老人和殘疾人的床位數
3934390張、面向收留兒童的床位數102174張，擁有服務人員260余萬。可現實卻是我國特困人員集中供養率不到三分之一。
短評
為特困人員撐起生活保護傘
國務院日前印發《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》，引起社會廣泛共鳴。這一意見的出臺，對推動相關方面繼續做實做好相關工作，必將產生重要推動作用；對廣大特困人員解決生活難題、提供生活保障，是一個重要福音。
小康不小康，關鍵看老鄉。貧困人員特別是特困人員，是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的最薄弱環節。同時，特困人員不僅農村有，城鎮也存在。緊緊盯住這些特殊困難群體，下大力氣解決好他們的基本生活，做到應救盡救、應養盡養，不僅是完善社會救助體系、織牢民生安全網的必然要求，也是保障和改善民生、堅持共享發展的應有之義。
不可否認，這些年來，我國為解決貧困群眾的問題做了大量工作，也取得了明顯成效。不過，與人民群眾的期望相比，特別是要實現特困人員救助供養的全覆蓋、保基本、可持續，仍然需要繼續努力。
實現特困人員的救助供養，困難不少。當前，很多地方較為突出的現實問題，就是資金缺口及救助供養的長效機制問題。此次意見進一步規范了特困人員救助供養的制度內容，從多個方面提出了具體保障措施，在資金保障上也明確縣級以上地方政府要將所需資金列入財政預算，省級政府統籌安排資金，中央財政給予適當補助。努力讓這些措施貫徹執行到位，是特困人員救助供養落實到位的關鍵。
特困人員的生活狀況，體現一個國家的發展水平，更映照出一個社會的文明程度。各級政府應高度重視意見精神要求，千方百計引入社會力量，下大力氣共同發力做好特困人員的救助供養工作，讓我們的社會更加和諧、更加溫暖。
